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各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構:
  排污權是指排污單位經核定、允許其排放污染物的種類和數量。2007年以來,國務院有關部門組織天津、河北、內蒙古等11個省(區、市)開展排污權有償使用和交易試點,取得了一定進展。為進一步推進試點工作,促進主要污染物排放總量持續有效減少,經國務院同意,現提出以下指導意見:
  一、總體要求
  (一)高度重視排污權有償使用和交易試點工作。建立排污權有償使用和交易制度,是我國環境資源領域一項重大的、基礎性的機制創新和制度改革,是生態文明制度建設的重要內容,將對更好地發揮污染物總量控制制度作用,在全社會樹立環境資源有價的理念,促進經濟社會持續健康發展產生積極影響。各地區、各有關部門要充分認識做好試點工作的重要意義,妥善處理好政府與市場、制度改革創新與保持經濟平穩發展、新企業與老企業、試點地區與非試點地區的關系,把握好試點政策出臺的時機、力度和節奏,因地制宜、循序漸進推進試點工作。
  (二)工作目標。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神,按照黨中央、國務院的決策部署,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,積極探索建立環境成本合理負擔機制和污染減排激勵約束機制,促進排污單位樹立環境意識,主動減少污染物排放,加快推進產業結構調整,切實改善環境質量。到2017年,試點地區排污權有償使用和交易制度基本建立,試點工作基本完成。
  二、建立排污權有償使用制度
  (三)嚴格落實污染物總量控制制度。實施污染物排放總量控制是開展試點的前提。試點地區要嚴格按照國家確定的污染物減排要求,將污染物總量控制指標分解到基層,不得突破總量控制上限。試點的污染物應為國家作為約束性指標進行總量控制的污染物,試點地區也可選擇對本地區環境質量有突出影響的其他污染物開展試點。
  (四)合理核定排污權。核定排污權是試點工作的基礎。試點地區應于2015年底前全面完成現有排污單位排污權的初次核定,以后原則上每5年核定一次。現有排污單位的排污權,應根據有關法律法規標準、污染物總量控制要求、產業布局和污染物排放現狀等核定。新建、改建、擴建項目的排污權,應根據其環境影響評價結果核定。排污權以排污許可證形式予以確認。試點地區不得超過國家確定的污染物排放總量核定排污權,不得為不符合國家產業政策的排污單位核定排污權。排污權由地方環境保護部門按污染源管理權限核定。
  (五)實行排污權有償取得。試點地區實行排污權有償使用制度,排污單位在繳納使用費后獲得排污權,或通過交易獲得排污權。排污單位在規定期限內對排污權擁有使用、轉讓和抵押等權利。對現有排污單位,要考慮其承受能力、當地環境質量改善要求,逐步實行排污權有償取得。新建項目排污權和改建、擴建項目新增排污權,原則上要以有償方式取得。有償取得排污權的單位,不免除其依法繳納排污費等相關稅費的義務。
  (六)規范排污權出讓方式。試點地區可以采取定額出讓、公開拍賣方式出讓排污權。現有排污單位取得排污權,原則上采取定額出讓方式,出讓標準由試點地區價格、財政、環境保護部門根據當地污染治理成本、環境資源稀缺程度、經濟發展水平等因素確定。新建項目排污權和改建、擴建項目新增排污權,原則上通過公開拍賣方式取得,拍賣底價可參照定額出讓標準。
  (七)加強排污權出讓收入管理。排污權使用費由地方環境保護部門按照污染源管理權限收取,全額繳入地方國庫,納入地方財政預算管理。排污權出讓收入統籌用于污染防治,任何單位和個人不得截留、擠占和挪用。繳納排污權使用費金額較大、一次性繳納確有困難的排污單位,可分期繳納,繳納期限不得超過五年,首次繳款不得低于應繳總額的40%。試點地區財政、審計部門要加強對排污權出讓收入使用情況的監督。
  三、加快推進排污權交易
  (八)規范交易行為。排污權交易應在自愿、公平、有利于環境質量改善和優化環境資源配置的原則下進行。交易價格由交易雙方自行確定。試點初期,可參照排污權定額出讓標準等確定交易指導價格。試點地區要嚴格按照《國務院關于清理整頓各類交易場所切實防范金融風險的決定》(國發〔2011〕38號)等有關規定,規范排污權交易市場。
  (九)控制交易范圍。排污權交易原則上在各試點省份內進行。涉及水污染物的排污權交易僅限于在同一流域內進行。火電企業(包括其他行業自備電廠,不含熱電聯產機組供熱部分)原則上不得與其他行業企業進行涉及大氣污染物的排污權交易。環境質量未達到要求的地區不得進行增加本地區污染物總量的排污權交易。工業污染源不得與農業污染源進行排污權交易。
  (十)激活交易市場。國務院有關部門要研究制定鼓勵排污權交易的財稅等扶持政策。試點地區要積極支持和指導排污單位通過淘汰落后和過剩產能、清潔生產、污染治理、技術改造升級等減少污染物排放,形成“富余排污權”參加市場交易;建立排污權儲備制度,回購排污單位“富余排污權”,適時投放市場,重點支持戰略性新興產業、重大科技示范等項目建設。積極探索排污權抵押融資,鼓勵社會資本參與污染物減排和排污權交易。
  (十一)加強交易管理。排污權交易按照污染源管理權限由相應的地方環境保護部門負責。跨省級行政區域的排污權交易試點,由環境保護部、財政部和發展改革委負責組織。排污權交易完成后,交易雙方應在規定時限內向地方環境保護部門報告,并申請變更其排污許可證。
  四、強化試點組織領導和服務保障
  (十二)加強組織領導。試點地區地方人民政府要加強對試點工作的組織領導,制定具體可行的工作方案和配套政策規定,建立協調機制,加強能力建設,主動接受社會監督,積極穩妥推進試點工作。財政部、環境保護部、發展改革委負責對地方人民政府的試點申請進行確認,并加強對試點工作的指導、協調,對排污權交易平臺建設等給予適當支持,按照各自職能分別研究制定排污權核定、使用費收取使用和交易價格等管理規定。
  (十三)提高服務質量。試點地區要及時公開排污權核定、排污權使用費收取使用、排污權拍賣及回購等情況以及當地環境質量狀況、污染物總量控制要求等信息,確保試點工作公開透明。要優化工作流程,認真做好排污單位“富余排污權”核定、排污許可證發放變更等工作;加強部門協作配合,積極研究制定幫扶政策,為排污單位參與排污權交易提供便利。
  (十四)嚴格監督管理。排污單位應當準確計量污染物排放量,主動向當地環境保護部門報告。重點排污單位應安裝污染源自動監測裝置,與當地環境保護部門聯網,并確保裝置穩定運行、數據真實有效。試點地區要強化對排污單位的監督性監測,加大執法監管力度,對于超排污權排放或在交易中弄虛作假的排污單位,要依法嚴肅處理,并予以曝光。
  試點省份每年要向國務院報告試點工作進展情況,其他地方可參照本意見開展試點工作。財政部、環境保護部、發展改革委要跟蹤總結試點地區的經驗做法,加強政策研究,為全面推行排污權有償使用和交易制度奠定基礎。

                             國務院辦公廳
                             2014年8月6日

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